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加快推进用水权交易制度体系建设

李国英

建立用水权交易制度，对促进水资源优化配置和节约集约利用具有重大意义。习近平总书记指出，推进中国式现代化，要把水资源问题考虑进去；推动建立水权制度，明确水权归属，培育水权交易市场；将碳排放权、用能权、用水权、排污权等资源环境要素一体纳入要素市场化配置改革总盘子，支持出让、转让、抵押、入股等市场交易行为；积极探索和规范推进水权交易。党的二十届三中全会对健全自然资源资产产权制度和管理制度体系、落实水资源刚性约束制度提出了明确要求。

我们要深入贯彻落实习近平总书记关于治水重要论述精神和党中央决策部署，加快建设归属清晰、权责明确、监管有效的用水权交易制度体系，积极探索、规范推进用水权交易，促进实现水资源配置效率和利用效益的“帕累托最优”，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力的水安全保障。

一是加快完善用水权初始分配体系。习近平总书记强调，产权不清、权责不明，保护就会落空，水权和排污权交易等节水控污的具体措施就难以广泛施行。用水权初始分配，是用水权交易制度建设最重要的前提。依据宪法规定，水资源所有权属于国家，用水权初始分配必须由国家实施。水资源作为一种流动的、随机的、不稳定的资源，应以流域为单元，逐级对跨省、跨市、跨县河流的用水权进行分配，直至分配到用水户。目前，全国已完成了94条跨省江河、373条省内跨行政区江河水量分配，确定了31个省（自治区、直辖市）地下水取水总量、水位管控指标，向取用水户发放取水许可电子证照63万套。

要遵循公开、公平、公正，统一规划、统一配置水资源，统筹兼顾生活、生产、生态用水，统筹考虑现状用水与发展用水，总量控制、定额管理的原则，规范推进用水权初始分配。区域用水权方面，全面完成跨省江河水量分配，加快省内跨行政区江河水量分配，在此基础上确定各区域可用水量，为进一步明晰区域用水权构成与数量夯实基础。取用水户取水权方面，研究制定规范取水许可审批的政策措施，加强取水许可电子证照管理，进一步规范明确各类取用水户的用水权。公共用水户用水权方面，根据需要推进灌区内灌溉用水户用水权确定工作，探索推进公共供水管网内用户用水权确定工作。用水权分配动态管理方面，根据水资源条件变化、生态保护和经济社会发展需要，对各地可用水量进行优化调整，动态更新用水权初始分配台账。

二是加快完善水资源监测体系。完善水资源监测体系，是用水权交易制度建设最为重要的基础工作。如果水资源监测体系不完善，缺乏科学、准确、客观的监测和评估数据，用水权交易制度最终将成为“空中楼阁”。

要按照精打细算用好水资源、从严从细管好水资源的要求，加快全国水资源监测体系建设。应设尽设河湖断面监测站点，应装尽装取水口取水计量设施，加密地下水监测站网，加强新型监测技术应用，完善水资源监测信息采集系统和归集平台，进一步扩大监测计量覆盖面，提高在线监测计量率。强化用水权交易与水资源管理信息共享，实现取用水监测计量数据、超许可计划取水信息、取水口与取用水户信息、用水权初始分配、用水权交易及抵押质押数据的汇集共享，打通用水权事前事中事后监管链条。加强监测计量数据分析应用，及时评估用水权交易及使用效果。

三是加快完善用水权交易市场体系。培育水权交易市场，是用水权交易制度建设的重要任务。广义水市场可分为国家与水资源经营者之间的市场、水资源经营者与水资源使用者之间的市场、水资源使用者之间的市场这三个层级，水资源使用者之间进行的用水权交易又可分为行政区域之间、行业之间、用水户之间这三个类别。我国用水权交易从本世纪初开始探索、不断发展，中国水权交易所自2016年成立以来，累计成交单数突破1.57万单，交易水量47.9亿立方米，交易范围覆盖全国29个省份。2023年，四川与宁夏成功实现黄河流域第一单跨省区用水权交易。但总体看，我国用水权交易市场发育还不够充分，用水权交易还不够活跃。

要深入研究用水权交易市场发育面临的问题，明确政策取向，加大用水权交易市场培育力度。完善用水权交易引导机制，按照积极探索、规范推进的要求，围绕交易情形、交易期限、交易程序、权益保障等提出支持措施，降低交易制度成本，稳定市场预期。强化用水权交易倒逼机制，严格取用水事中事后监管，实行水资源超载区、临界超载区和不超载区差别管理，在超载区暂停新增取水许可，倒逼超载区通过用水权交易盘活用水存量、解决新增用水需求。在保障生活、基本生态和合理灌溉用水的前提下，适时在部分水资源严重短缺和超载地区，对高耗水工业、服务业等探索实行用水权交易。创新用水权绿色金融措施，探索用水权抵押质押、入股等交易形式，丰富拓展水生态产品价值实现路径。

四是加快完善用水权交易平台体系。用水权交易平台是推动用水权交易、培育用水权市场的服务场所，负责用水权交易、汇集和发布交易信息等工作，一般可分为满足跨流域水权交易需求的国家用水权交易中心、满足同一流域内跨省交易需求的流域用水权交易中心、满足本省内不同用水户之间用水权交易需求的区域用水权交易中心这三种类型。中国水权交易所即属于国家用水权交易平台。

要按照党中央关于加快建设全国统一大市场的意见要求和国务院关于建立统一的公共资源交易平台的工作部署，发挥国家用水权交易平台作用，优化平台结构和功能设计，健全流域、区域用水权交易平台体系。完善用水权交易平台运作规则、交易规则体系，建立公开、公平、公正的用水权交易运作机制，统一交易规则、技术标准、数据规范。推进用水权交易信息化建设，充分运用人工智能、数字孪生等技术，汇集、发布用水权供需信息，形成全国统一交易信息网络。推进用水权相对集中交易，跨水资源一级区、跨省区、水资源超载地区的用水权交易，原则上在国家用水权交易平台进行。

五是加快完善用水权交易市场监管体系。市场监管是用水权交易制度建设链条的重要环节。要研究建立适应不同类型用水权交易的监管模式和监管制度，加强用水权交易审批和监管，维护用水权交易市场良好秩序。完善用水权交易监管机制，强化用水权交易事前事中事后监管，针对不同类型用水权交易，进一步完善交易方式、交易程序、交易价格、交易用途方面的管理规定。制定用水权交易负面清单，明确列出禁止或限制交易的相关情形或要求，对未经批准擅自改变取水用途的，不具备监测计量条件的，造成或加剧水资源超载的，挤占居民生活用水、农田灌溉合理用水和基本生态用水的，禁止用水权交易。加强日常监管，重点对用水权交易水量的真实性、交易程序的规范性、交易后双方用水行为的合规性等进行监管。积极培育市场中介服务组织，建立用水权交易第三方和生态环境影响评估及补偿机制，切实规范用水权交易及管理行为。

（作者系水利部党组书记、部长）